生态保护补偿是通过地区间横向补偿、市场机制补偿等方式,对依规定开展生态保护的相关利益者予以补偿的激励性制度安排。
从1999年推行退耕还林还草工程以来,生态保护补偿工作在我国已经走过了20多个年头。
2024年7月,党的二十届三中全会审议通过《中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》,明白准确地提出要推进生态综合补偿,健全横向生态保护补偿机制。
贵州是首批国家生态文明试验区、生态文明建设先行区,是长江、珠江上游的重要生态安全屏障,全省25个县(市)被列入国家重点生态功能区。
近年来,贵州积极开展流域生态保护补偿机制创新与实践,尤其是去年12月以来,贵州真正开始启动《贵州省赤水河等八大流域横向生态保护补偿办法》(以下称《补偿办法》)。该《补偿办法》覆盖全省八大流域和9个市(州),涉及乌江、沅江、牛栏江—横江、柳江、南盘江、北盘江、红水河、赤水河—綦江等流域干流或部分支流,确定水质监测断面25个,水量监测断面30个。
与以往仅考核水质生态补偿不同,该《补偿办法》新增了水量考核达标要求,并明确了具体的考核规则。贵州由此成为全国首个开展水质和水量双向补偿的省份,开启了我国省内流域上下游生态补偿的“贵州模式”。
近日,主管部门首次公布《补偿办法》实施以来,26个水量实际考核断面补偿资金核算结果。今年1月-9月的9次监测中,水量达标率超90%的断面17个,水量总补偿资金4250万元。
为什么要将水量指标纳入生态保护补偿机制?考核测算的标准是什么?又突破了哪些难点?贵州探索能给全国生态环境保护制度创新带来哪些启示?
贵州一直是水生态补偿制度建设的“先行者”。2012年,贵州以红枫湖水库的治理为由头,开始探索推进水生态保护补偿;2018年,贵州在赤水河流域出台首个跨省域的横向生态保护补偿机制。2020年出台省级层面的《贵州省赤水河等流域生态保护补偿办法》,首次在省内八大流域统一实施生态补偿。
受到拉尼娜现象影响,汛期和枯水期会出现迅速转换的情况,给河流生态带来严峻考验。从2022年开始,贵州6、7月雨季一过就迅速进入旱期,2022年最干旱的时候,乌江面临着断流的形势,上游放了4亿多立方米的水进行调控才不至于断流。
回头来看,贵州此前实施的水生态保护补偿机制,单一从水质目标考虑并不全面。
以流经云、贵、川三省的赤水河为例,贵州保护的水量占总体的70%左右。一直以来,贵州在保护赤水河生态方面投入巨大,为此还关停了一大批企业,造纸厂如今仅剩一家,原先3000多家小酒厂,现在依法存留下来的只剩1000家左右。还有多个方面数据显示:2023年,赤水河低于生态流量目标的天数超过150天,这样一来,给赤水河下游的生产生活造成影响。投入多、牺牲大,但受益少。贵州省水利厅水资源管理处处长曹振宇说:“贵州和四川是云南的下游,两个省都在补偿云南。我们花了力气,却没有正真获得相应的权益。”因此,不能只考虑水质问题,而忽略水量对水质以及生态承载能力的影响。
此外,《办法》实施以前,贵州主要实行上游补偿下游,遵循“谁污染谁付费、谁破坏谁补偿”的原则,但这只强调了对污染者的惩罚措施,上下游补偿公平合理性不足。
同时,随着补偿断面水质逐年好转,因水质不达标而产生的补偿金额在慢慢地减少。一组多个方面数据显示,2022年市(州)之间缴纳的横向补偿资金相较于2021年下降近8成,这导致各市(州)持续改善水环境的压力和动力不足。对于保护者而言,花了大力气去保护河流生态却没有办法获得奖励,激励效果较差。
曹振宇和记者说:“在上下游都达标的情况下,我们大家都希望断面的上游得到下游补偿,然后下游得到省里补偿,这是最理想的状态。一旦达到这个状态,大家都能获益。”据贵州省水利厅透露,最新核算结果中,全省有4个市(州)的10个监测断面为出省断面,在当前未实施跨省流域水量补偿机制情况下,这4个市(州)因为生态流量保障较好,则获得了省级补助共计800万元。“这些补助说明了我们对出省断面的水量也有要求,也同样重视,而不仅仅只是考核省内流域水量达标情况。”有关人员表示。
良好生态大家共享,治理成本也应一起承担。显而易见,上游是河流治理的主战场,其积极发力,下游水质、水量才能从根本上改善,但这也代表着上游要付出更多治理成本,牺牲更多发展机会。假如没有科学的利益再分配机制,长此以往,上游的治理动力肯定会逐渐消磨掉。生态补偿制度就为了化解生态治理中各区域矛盾,打造生态文明建设“一盘棋”而作出的重要制度安排。
根据去年12月正式实施的《贵州省赤水河等八大流域横向生态保护补偿办法》,贵州省内生态补偿断面根据河流流经的行政区域划分,两个行政区之间设置一个断面,出省断面由省级与有关市(州)核算补偿资金。而同一市(州)的河流管控职责涉及多个县份时,可进一步划分。以赤水河为例,赤水河在遵义境内跨越仁怀、习水、赤水等县(市),为了让保护者获益,遵义市在仁怀和习水之间、习水和赤水之间新增了两河口和九龙屯两个市级控制断面。遵义市水务局水资源水保科负责人曾崇和记者说:“由于河流跨县,如果出现不达标的情况,为了精准找到问题源头,所以我们进一步细化到县,让县与县之间开展补偿。”
考核指标则包括基本生态流量和断面月总水量。前者是确保围绕河湖基本生态所需的最低要求,是不可触碰的红线。后者是维持下游生产生活需要的资源量,通常高于基本生态流量。
断面总水量为月测,基本生态流量为日测,根据相关要求,每个生态补偿断面需同时满足两个指标。如果考核要达标,这就要求水量不仅要满足月总水量,同时也要分配到每一天满足基本生态流量。举个例子:如果没有基本生态流量按日测算的制约,断面总水量按月测算,就可能会引起在每月的前几天水量就已足够,可以不顾当月后面的时间,轻易造成基本生态流量不达标。因此,也需要均衡水量月内分布,保证每日河流水量符合基本生态流量目标,每月达标天数超90%,则当月断面水量评价达标。
补偿方式上,从以前上游补偿下游的模式,调整为上下游互补模式,每月开展一次评价,每年10月底前做核算,补偿金额纳入地方政府当年财政预算。若水量监测达标,按月计算,下游补偿上游50万元,不达标则由上游补偿下游50万元,每个断面年最高补偿金额为300万元。
根据刚刚公布的首次核算结果为,100%达标的断面近7成,均是因自身达标获得下游补偿的断面。达标率在90%以上的断面近九成(统计范围包含100%达标的部分),本次核算结果中有近9成断面的补偿金额已达300万元的上限,仅2个断面出现上游不达标补偿下游的情况。比如,北盘江流域的一个断面上游是六盘水,下游是安顺,因六盘水区域没有达标,安顺就获得了来自六盘水的补偿金额。
根据贵州气象局发布的气象评价,今年全省气温偏高,其中6-8月气温为1961年以来历史同期较高水平。根据上述气候情况,生态流量预警次数理应增加,但今年却不增反降,预警次数较去年同期下降了100余次。贵州省水利厅有关人员透露,今年流入河流的实际水量下降近两成,但与去年同期相比,今年河流的蓄水能力却比去年高3成。这显示出,在增加了水量评价后,各地对河流水量的调控能力和蓄水意识有了明显提升。
“以前对水量没有要求,许多水电站为追求利益最大化,会大量蓄水发电,因此导致生态流量下放不足,河流出现减水、脱水的情况。但今年以来,黔南州生态预警次数较往年下降近六成,基本没再次出现生态流量不足的情况。”黔南州水务局水资源科副科长陈露说,让保护者获益,才能提高保护生态的积极性。“以前地方政府对水资源保护的投资,是看不到回报的,现在只要咱们提供给下游的水质好、水量达标,就能获得补偿。”
黔西南州水务局水资源科科长刘垚也表示:“因为补偿资金纳入地方财政,我们也希望达标后得到补偿金额,这样我们用于水资源保护的专项资金也会更充足。”
不仅如此,各地通过水量目标和科学调度,提前做好下半年的蓄水储备,能更好地保障整条流域的生态平衡。
尝试的道路并非一帆风顺。在水生态保护补偿机制中增加水量指标评价会增加工作难度,导致参与者工作量成倍增加。
在补偿基准中增加水量,要先确定指标,也就是确定在水量监测中要关注哪些内容。经过多方讨论,最终确定基本生态流量和断面总水量两个指标。确定具体指标后,又迎来新的问题。河流每个断面的目标应当如何确定?
受到水库工程、监测资料不足、大气气候等因素的影响,生态流量目标会随之发生明显的变化。在确定目标和计算方式过程中,贵州省水利厅多次邀请专家进行指导。各界专家从生态环境、农业等多个角度对目标的合理性做多元化的分析。曹振宇说:“我们从几百个断面里挑选了30个省内重要断面进行计算,差不多用了一年时间才确定计算方式。”
目标确定后,就能开始监测。但如何监测?监测手段是否科学?同样是需要重点关注的内容。
为了更好地获取监测数据,贵州大幅度的增加了水文站的数量。2015年以来,贵州水文基础设施累计投入约1.9亿元。从仅有的89个水文(位)站,发展到现在485个站点,还逐年安排了赤水河、乌江、清水江生态补偿水量监测、水质分中心化验室改造等项目,为详细记录和监测河流数据做好前期准备。
不仅如此,监测内容增加了许多,水文监测的重点也发生明显的变化。从以往较为单一的防洪报汛为主,升级为包括河流水生态流量监测、地下水监测等在内的全面专用站网体系。
监测的内容和站点在增加,但是监测人员却没有增加多少,这背后是监测技术方法的升级更新。
目前,贵州采取了多种监测手段,包括无人监测和人工监测。无人监测技术的应用对于减轻监测人员压力具备极其重大意义,主要是采用了视频测流、无人机测流、无人机地形测量等卫星遥感技术等开展监测和评估。贵州是全国首个将卫星遥感技术应用到河道生态流量、取水口监测中的省份,目前正在组织申报遥感技术在取水口解译的技术标准的制定。
贵州是全国首批、西部唯一的国家生态文明试验区,在生态文明建设上,贵州一直承担着先试先行,探索经验的重要使命。借助自身生态优势,结合多年生态保护补偿经验,在全国开启省内流域上下游生态补偿的“贵州模式”,在目标确定、计算方式、监测手段、管理机制等方面已一一理顺,为其他省市提供了可供参考的经验。
以制度力量守护绿水青山,加快绿色转型发展,贵州实现从“试验区”到“先行区”的跨越。国发〔2022〕2号文件出台后,紧扣“生态文明建设先行区”的战略定位,贵州生态文明制度改革创新快马加鞭,多点开花。31项改革成果编入国家发展改革委组织编写的《建设美丽中国的探索实践——国家生态文明试验区改革成果案例汇编》。