我国正在建立以国家公园为主体的自然保护地体系。自然保护地体系在保护生物多样性、提供ECO服务、保障生态安全的同时，也对当地的经济社会持续健康发展带来了一定影响，形成了生态保护与当地社会经济发展之间的矛盾。作为协调保护与发展矛盾的重要手段，生态保护补偿机制在自然保护地体系建设中具有举足轻重的地位。今年月，国务院正式颁布《生态保护补偿条例》，逐步加强了生态保护补偿实践的法治化和稳定能力。其中特别强调“建立健全以国家公园为主体的自然保护地生态保护补偿机制”。尽管我国已经建立了较为成熟的生态保护补偿制度体系，但对自然保护地的关注仍然有限，相关制度仍需进一步建立和完善。

  建立自然保护地是全球生物多样性保护最重要的手段之一。我国现行的自然保护地体系包括国家公园、自然保护区、自然公园。现有各类自然保护地近万处，占陆地国土面积约18%。我国正在进一步建立国家公园体系。2022年发布的《国家公园空间布局方案》提出了49个国家公园候选区，总面积约110万平方公里，占陆域国土面积的10.3%。

  建立自然保护地是保护程度最为严格的空间管控手段。我国已经建立了重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地体系等，从空间上加强生态保护的制度体系。重点生态功能区和生态保护红线，主要是针对某个行政区或行政区内的某些特定范围。生态保护管理主要是关于国土空间开发和产业布局、具体由各级政府来实施和管理。比较而言，自然保护地通常针对生态功能重要、生态环境敏感和脆弱的关键区域，制定了更为严格的生态保护制度，建立了专门的保护管理机构。因此，自然保护地的生态保护制度更加严格，相关制度执行更加到位，从而是保护程度最为严格的一类空间管控手段。

  自然保护地建设对当地社会经济发展有两方面的影响。自然保护地有利于当地社会经济发展。自然保护地的生态环境质量更好，在不破坏生态的前提下，可在特定范围内开展一定规模的生态农业、生态旅游、自然教育、康养游憩等活动。但自然保护地的生态保护管理，也会引起保护与当地社会经济发展之间的利益冲突。自然保护地体系通常涉及大量人口及其生产、生活。自然保护地为了加强生态保护通常会限制自然资源利用、限制传统产业高质量发展、限制基础设施建设、限制城镇化开发。划入自然保护区、国家公园范围的集体林，通常被划为公益林而不能采伐。在自然保护区、国家公园特定区域的矿产资源、水电资源、风电资源不能开发。自然保护地范围内通常限制道路等基础设施的建设，甚至限制房屋的修建，更不可能作为建设用地而开发。自然保护地导致当地产业高质量发展受限，经济发展水平相比来说较低，公共财政收入减少，进一步影响了当地的公共服务水平。这都意味着自然保护地与当地经济社会持续健康发展之间的冲突更加剧烈，也就使得其生态保护补偿更有必要。

  生态保护补偿是协调自然保护地保护与发展矛盾的有效手段。我国已建立了较为健全的生态保护补偿制度体系。在20余年生态保护补偿实践的基础上，今年出台的《生态保护补偿条例》总结了过去的实践经验，以行政法规形式将行之有效的做法固定下来，推进生态保护补偿的法治化、规范化。根据该法规，“生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对依规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排”。生态保护补偿就是对生态保护行为涉及的主体进行补偿，补偿其全部或部分损失。生态保护一种原因是发展生态产业等市场机制补偿，另一方面是政府财政补偿，包括针对限制自然资源利用所引致的损失的补偿和限制产业活动使得区域经济发展水平较低的补偿。

  自然保护地体系的生态保护补偿机制，是对在自然保护地建设和运行过程中“对依规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿”。这是对自然保护地建设和运行过程中生态保护主体承受的损失的补偿。

  自然保护地建设对当地的影响最重要的包含，限制森林等自然资源利用，限制矿产、水电、风电开发，限制道路基础设施建设，限制建设用地使用等。限制自然资源利用带来的损失是普遍而显性的，限制产业活动的损失则是局部而隐性的，体现为区域经济发展水平相比来说较低和公共财政收入相对较少。这些损失是自然保护地生态保护补偿的主要对象。

  限制自然资源利用的直接损失，对应于财政纵向补偿中的要素分类补偿；限制区域发展的损失，则对应于财政纵向补偿中的综合补偿。当然，在生态保护前提下的生态产业高质量发展，可提高区域经济发展水平，减少生态保护带来的不利影响，也是一种重要的生态保护补偿机制。

  综上所述，自然保护地生态保护补偿机制包括针对自然资源主体的要素分类补偿、针对地方政府的综合补偿、针对发展生态旅游业等生态产业的市场机制补偿。其中，财政纵向补偿机制既要覆盖生态保护所带来的成本，又要与生态保护的绩效相联系。对于国家公园等新建立的自然保护地，常常划入本来可通过的自然资源，一定要通过资源赎买、保护地役权、租用等形式建立生态保护补偿机制。

  根据《生态保护补偿条例》，我国的生态保护补偿包括财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿三大类。财政纵向补偿包括针对森林、草原、湿地的生态环境要素分类补偿和针对重点生态功能区等特定行政区域的综合补偿。地区间横向补偿最重要的包含生态收益地区与生态保护地区人民政府之间的补偿。市场机制补偿最重要的包含资源环境权益交易、生态产业高质量发展等。具体来说，典型的生态保护补偿包括森林生态效益补偿、草原生态保护补助奖励政策、湿地生态效益补偿制度、重点生态功能区转移支付、流域横向生态保护补偿制度等。

  现行生态保护补偿制度体系尚未建立专门的自然保护地生态保护补偿机制，对自然保护地关注不足。

  第一，财政纵向补偿中的要素分类补偿方面。在自然保护地范围内也存在森林、草原、湿地等生态环境要素，相应地各项要素分类补偿制度也适用于这一些要素。这一些要素分类补偿通常并未区分自然保护地内外的生态要素，只有一些地方对自然保护地内的生态要素实施了更高的补偿标准。比如：在武夷山国家公园，其范围内的森林生态效益补偿额度要高于国家公园之外。

  第二，财政纵向补偿中的综合补偿方面。重点生态功能区转移支付将自然保护地作为资金分配的一个主要的因素，从而使得拥有自然保护地的区域获得了更多的转移支付资金。一些地方还将设有国家公园等自然保护地的县域纳入重点生态功能区转移支付的范围。

  第三，地区间横向生态补偿方面。只是在所涉及的自然保护地行政区域按照一般制度实施。

  第四，市场机制补偿方面。未专对于自然保护地体系而调整各项市场补偿机制。实践中，主要通过在自然保护地发展生态农业与生态旅游、扶持生态友好的生产生活方式、改善必要的基础设施、打造生态标签与公用品牌等方式来进行补偿。

  需要特别说明的是，一些自然保护地探索了新的生态保护补偿机制。在国家公园试点建设过程中，一些地方探索了森林资源赎买、保护地役权、土地资源租赁等形式的生态保护补偿机制。这些主要是针对划入国家公园范围的人工商品林。这些森林资源本来可以采伐获得收益，但是划入国家公园等自然保护地之后被禁止采伐利用，于是产生了较大的利益冲突。为此，武夷山国家公园、钱江源国家公园等自然保护地探索了森林资源赎买、保护地役权等生态保护补偿机制。

  第一，对新划入自然保护地的本可通过的自然资源的补偿机制尚未建立。新建立的国家公园划入了一些原本可通过的自然资源，包括人工商品林、草原、耕地等。这些自然资源划入国家公园之后，其利用受到了限制。在一些地方，由于其森林资源价值较大而使得保护与资源利用之间的矛盾较为剧烈。但是相应的生态保护补偿机制尚未建立起来。

  第二，已建立的要素分类补偿，对国家公园等自然保护地的体现不足。划入自然保护地范围的森林、草原、湿地等，其保护更加严格，保护成本更高，提供的生态产品也更多，因此，需要给以更高的要素分类补偿额度。但是，现行的要素分类补偿机制对此体现不足。这些生态保护补偿额度也未能与生态保护绩效相挂钩而使得激励机制较弱。

  第三，已建立的重点生态功能区转移支付，是最重要的综合性的财政纵向补偿，尽管已纳入了更多的国家公园所在县、也在某些特定的程度上考虑了自然保护地和生态保护红线的因素，但是生态因素发挥作用仍然较小，而且转移支付额度与生态保护绩效关联性不强。

  第四，市场机制补偿方面，自然保护地相关的生态农业与生态旅游等生态产业高质量发展的相关制度和规划等仍需进一步明确，特别是具体的空间布局和用地政策应该要依据区域经济发展空间布局进一步优化。

  第一，构建以财政纵向补偿为基础、以市场补偿为补充的自然保护地生态保护补偿制度体系。自然保护地的建立，不仅限制其范围内的自然资源利用，也会影响当地区域的经济发展，当然也可以在严格保护的前提下发展生态产业而获益。但由于生态产业与自然资源禀赋、地理区位、社会经济发展水平等相关而不具有普遍性，因此依赖于此的市场补偿机制只能居于辅助地位。而基于财政的纵向补偿，应在自然保护地生态保护补偿中发挥基础性作用，成为自然保护地生态保护补偿机制的主体和基石。

  第二，建立要素分类补偿与综合补偿相补充、基础补偿与浮动补偿相结合的财政纵向补偿机制。首先，继续实施并优化自然保护地范围内的生态要素分类补偿。自然保护地应给予更高的要素分类补偿额度。要素分类补偿额度中的基础补偿根据自然保护地的类型、级别、生态要素类型以及财政承担接受的能力而确定，浮动补偿则根据自然保护地的管护成效而动态调整。对于国家公园等新建立的自然保护地，常常划入本来可通过的自然资源，为此一定要通过资源赎买、租赁等形式补偿其损失，继而再纳入通常的要素分类补偿体系。反过来说，这样的自然资源也要审慎划入自然保护地或严格限制利用。其次，建立针对自然保护地所在区域的综合补偿制度。这需要统筹与重点生态功能区转移支付之间的关系。自然保护地综合补偿额度中的基础补偿根据自然保护地的类型、级别、规模以及区域社会经济发展水平、财政承担接受的能力而确定，浮动补偿根据管护成效而动态调整。自然保护地所在的地方政府获得转移支付之后，应大多数都用在公共服务提供和区域绿色发展，而非仅仅投入自然保护地的建设和运行。

  第三，制定自然保护地管护成效评估规范和生态保护补偿额度测算规范。基于自然保护地相关的制度和技术规范，建立简明易行、快捷及时、纵横可比的自然保护地管护成效评估规范，为自然保护地浮动补偿的测算提供相关依据。基于转移支付资金分配的因素法，借鉴重点生态功能区转移支付资金分配经验，探索建立自然保护地生态补偿额度测算方法，考虑自然保护地类型、级别、规模、管护成效以及所在区域的社会经济发展水平、财政承担接受的能力等因素，建立测算公式和标准化参数体系。

  第四，加快发展自然保护地的市场生态补偿机制。鼓励自然保护地在生态保护的前提下基于其生态产品发展生态农产品、生态旅游等生态产业，建立健全统一的绿色产品质量标准、认证、标识体系，推动自然保护地生态产品价值在市场机制中实现，缓解生态保护与社区发展之间的利益冲突。建立健全生态产业高质量发展相关的自然保护地自然资源资产管理、特许经营机制等基础性制度，建立惠及当地社区和居民的利益分享机制。特别需要明确生态产业高质量发展的种类、规模、空间布局等，既确保不破坏生态环境，也为生态产业发展提供清晰指引。

  第五，鼓励自然保护地周边区域的绿色发展。通过规划、财税、投资、产业、土地等政策，鼓励自然保护地周边地区加快绿色发展，创造更多就业机会，引导自然保护地范围内的劳动力流出就业和人口城镇化，减小自然保护地范围内生产生活对自然ECO的压力，促进自然保护地生态保护与当地经济社会协调发展。

  （王会系北京林业大学经济管理学院副教授，温亚利系北京林业大学国家林草发展研究院院长、经济管理学院教授。本文系亚洲开发银行项目“以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制研究”的阶段性成果）